Dieser Sommer ist heiß, sehr heiß sogar. Nach Temperaturen um die 40 Grad im Juni befinden wir uns aktuell wieder in einer Hitzewelle. An seinem Ende wird es vermutlich wieder einmal der heißeste Sommer seit Beginn der Wetteraufzeichnungen gewesen sein. Viele Menschen in Deutschland werden in irgendeiner Form unter der Hitze gelitten haben: In Pflegeheimen ohne Klimaanlagen waren bettlägerige Pflegebedürftige in ihren Zimmern direkter Sonnenstrahlung ausgesetzt, hinter den offenen, schlecht verschatteten Fenstern der betonierten Schulbauten der Siebzigerjahre mussten Schüler bei über 32 Grad Raumtemperatur Klassenarbeiten schreiben, obdachlose Menschen fanden nur noch schwer Orte, an denen sie der Hitze entrinnen konnten, und manche Bewohnende aufgeheizter Dachgeschosswohnungen zogen vorübergehend in klimatisierte Hotels.
Mittlerweile wird zur Kenntnis genommen, dass Temperaturen in stark versiegelten Stadtgebieten etwa von Berlin und Mannheim in Bodennähe, das heißt, in der Höhe, in der sich kleine Kinder bewegen, während extremer Hitzewellen weit über 50 Grad liegen. Die gesundheitlichen Folgen der Hitzeexposition können gravierend sein, zum Teil sogar lebensbedrohlich. Aktuell liegt die Zahl der Hitzetoten für 2026 nach Schätzung des RKI bereits bei über 9800. All dies zeigt, dass unsere Gesellschaft derzeit noch nicht hinreichend auf die – angesichts des voranschreitenden Klimawandels in Zukunft zunehmenden – Hitzewellen vorbereitet ist. Ist es aber allein Aufgabe jedes Einzelnen, im Schatten zu bleiben, hinreichend zu trinken und die eigenen vier Wände an die Hitze anzupassen, etwa durch den Kauf eines Klimageräts? Oder wäre es nicht auch Aufgabe des Staates, die Menschen vor Hitzegefahren zu schützen?
Bundesumweltminister Carsten Schneider (SPD) verkündete mitten in der großen Hitzewelle im Juni dieses Jahres, Hitzeschutz sei „Kernaufgabe von Ländern und Kommunen“. Länder und Kommunen akzeptieren aktuell offensichtlich, dass ihnen die Zuständigkeit für den Hitzeschutz zugeschoben wird, verweisen hinsichtlich der Umsetzung aber auf die klaffenden Haushaltslücken.
Stimmt es aber wirklich, dass ausschließlich Länder und Kommunen für den Hitzeschutz zuständig sind? Was konkret sind eigentlich die Aufgaben des Staates beim Hitzeschutz? Welche Akteure sind hierfür tatsächlich verantwortlich, und kommen sie ihren Aufgaben derzeit in ausreichendem Umfang nach?
Es gibt Krankheiten, die unmittelbar und erweislich durch Hitze bedingt sind: Sonnenbrand, Sonnenstich, Hitzschlag, Hitzesynkope, Hitzekrampf, Hitzeerschöpfung, passagere Hitzeermüdung und Hitzeödem. Allerdings lassen sich beim größten Teil der hitzeassoziierten Krankheits- und Todesfälle keine namentlich die Hitze betreffenden Diagnosen stellen. Hitze führt zur Verschlechterung verschiedener Erkrankungen, insbesondere Herz-Kreislauf-Erkrankungen, Atemwegserkrankungen und psychischen Erkrankungen. Dass bei Krankheitsverschlechterung ein Hitzebezug bestand, wird in Arztbriefen und Todesbescheinigungen nahezu nie dokumentiert. Hitzeassoziierte Krankheits- und Todesfälle gehören daher zu einer nahezu unsichtbaren Epidemie.
Vorerkrankungen sind nur eine Ursache für ein erhöhtes Risiko für Hitzevulnerabilität. Laut RKI gehören zu den Risikogruppen daneben unter anderem Menschen im höheren Lebensalter, Säuglinge, Kleinkinder, Schwangere, Menschen mit Behinderungen sowie bettlägerige, sozial isolierte und obdachlose Menschen. Darüber hinaus sind Menschen, die im Freien arbeiten oder Sport treiben, und Arbeitnehmende, die bei hohen Innenraumtemperaturen ihren Arbeitsplatz nicht verlassen können, wie zum Beispiel in Medizin- oder Pflegeeinrichtungen, durch Hitze gesundheitlich gefährdet. Bei Menschen, die bestimmte Medikamente einnehmen, kann sich bei hohen Temperaturen deren Wirkung verändern. Auch die Exposition gegenüber Luftschadstoffen in Kombination mit Hitze ist gesundheitsschädlich. Letztlich stellt Hitze aber für jeden eine potentiell lebensbedrohliche Gesundheitsgefahr dar. Es gibt Temperaturen, bei denen Menschen schlichtweg nicht überleben.
Hitzemorbidität und -mortalität lassen sich schwer in verlässliche Zahlen fassen, auch weil sie individuell stark von Umweltfaktoren und der individuellen Konstitution abhängen. Der Deutsche Wetterdienst verwendet den Begriff der „gefühlten Temperatur“ als Maß für die „thermische Belastung“ und meint damit die temperaturabhängige physiologische Grundbeanspruchung des Körpers. Für die gefühlte Temperatur entscheidend sind auch Windstärke, Strahlungsstärke, Luftfeuchtigkeit, Wärmestrahlung aus der Umwelt, Kleidung und die individuelle metabolische Rate.
Die gefühlte Temperatur schwankt daher zwischen Menschen, Orten und Situationen erheblich. Diese Faktoren machen es bislang schwierig, Hitze als Gesundheitsgefahr zu quantifizieren. Die aktuellen Zahlen zu hitzeassoziierten Todesfällen des RKI sind Schätzungen der saisonalen Übersterblichkeit, keine nachgewiesenen Einzelfälle. Zur Anzahl der Menschen, die 2026 hitzebedingt erkrankt sind oder deren Erkrankung sich hitzebedingt verschlechtert hat, gibt es aktuell keine umfassenden verlässlichen Schätzmöglichkeiten. Das RKI veröffentlicht nur Häufigkeiten der Menschen, die aufgrund von typischen Hitzediagnosen, wie Sonnenbrand oder Flüssigkeitsmangel, in einer Auswahl von Notaufnahmen vorstellig werden. Umfassendere Daten zu hitzeassoziierten Krankheitsfällen werden im Rahmen der KlimaNot-Studie für Herbst 2026 erwartet.
Trotz der schwierigen Messbarkeit gilt es zu bedenken, dass extreme, flächendeckende und die gesamte Bevölkerung betreffende Hitzewellen aufgrund des Klimawandels zunehmen. Gesundheitsschädigungen aufgrund von klimatisch bedingter Hitze stellen sich daher im Ergebnis mittlerweile als eine schwer entrinnbare Gesundheitsgefahr für die Allgemeinheit dar – mit dosisabhängig potentiell zwangsläufigen unmittelbaren, schwerwiegenden bis tödlichen Gesundheitsfolgen, insbesondere für hitzevulnerable Menschen.
Der Staat ist wegen des im Grundgesetz verankerten Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit prinzipiell verpflichtet, die Bevölkerung vor Gesundheitsgefahren zu schützen. Für das Passivrauchen und Krankheitserreger ist dies anerkannt: Hierauf beruhen der Nichtraucherschutz und der Infektionsschutz. Vergleichbares muss für die hitzebedingten Gesundheitsgefahren gelten. Die Pflicht des Staates endet aber dort, wo sich der Einzelne selbst gegen Gefahren schützen kann: Der selbstbestimmt Handelnde darf sich eigenverantwortlich einem Gesundheitsrisiko aussetzen.
Wer also als autonomer Erwachsener bei Temperaturen von 40 Grad ein Konzert im Freien besuchen möchte, darf dies grundsätzlich tun. Eigenverantwortliche Entscheidungen setzen aber voraus, dass das Risiko bekannt ist – den Staat trifft deswegen die Pflicht, die Bevölkerung über die hitzebedingten Gesundheitsgefahren und Schutzmöglichkeiten aufzuklären. Die staatliche Schutzpflicht greift außerdem dort, wo das Konzept der Autonomiefähigkeit an Grenzen stößt und eine besondere Schutzbedürftigkeit der in ihren Grundrechten betroffenen Personen besteht. Dies ist hitzebezogen grundsätzlich in den folgenden drei Bereichen denkbar:
Erstens betrifft dies Bereiche, die dem Einfluss Einzelner von vornherein entzogen sind, in denen also ein umfassender Selbstschutz faktisch gar nicht möglich ist. Dies gilt etwa für Pflegeeinrichtungen, Krankenhäuser und ähnliche Einrichtungen – da die Bevölkerung keinen Einfluss auf den Zustand dieser Einrichtungen hat und nicht darauf verwiesen werden kann, sie in Phasen extremer Hitze nicht zu nutzen, muss der Staat darauf hinwirken, dass die in ihnen versorgten und arbeitenden Menschen übermäßigen Gesundheitsgefahren durch Hitze nicht ausgesetzt sind. Zum anderen sind in diese Kategorie auch Abhängigkeitssituationen zu fassen, wie sie etwa bei Soldaten und Schülern, Asylsuchende, die in Massenunterkünften wohnen müssen, sowie Strafgefangenen bestehen. Hier trifft den Staat eine besondere Pflicht zum Gesundheitsschutz, weil sich die Personen diesem Verhältnis nicht ohne Weiteres entziehen können. Aber auch in staatlichen Einrichtungen, zu deren Besuch niemand gezwungen wird, müssen gewisse Hitzeschutzstandards eingehalten werden, damit der Besuch ohne Gesundheitsrisiko möglich ist.
Zweitens gibt es Bereiche, in denen zwar theoretisch Möglichkeiten des Eigenschutzes bestehen, diese aber tatsächlich kaum umsetzbar sind. Hierunter fallen etwa die Änderung der Wohnsituation oder des Arbeitsplatzes. Arbeitsplatz und Wohnung können zwar gekündigt und somit gewechselt werden, faktisch besteht eine entsprechende Auswahlmöglichkeit aber – je nach sozioökonomischen Voraussetzungen – nur sehr eingeschränkt. Mieter können zwar grundsätzlich in ihrer Wohnung eine Klimaanlage nutzen, dies verursacht aber nicht unerhebliche Kosten und heizt je nach Energieträger gegebenenfalls den Klimawandel weiter an. Dies spricht dafür, nicht nur von einer Pflicht des Staates auszugehen, die Arbeitgeber zur Einhaltung gewisser Gesundheitsschutzstandards in ihren Räumlichkeiten zu verpflichten, sondern auch die Vermieter – die Einzelheiten einer solchen Pflicht müssten allerdings noch geklärt werden.
Drittens muss an Lebenssituationen gedacht werden, in denen Personengruppen sich nicht in ausreichendem Maße selbst vor Hitze schützen können, weil sie nur über eingeschränkte Anpassungskapazitäten verfügen, die sie wiederum nicht selbst (vollständig) ausgleichen können. In diese Kategorie fallen etwa Minderjährige, insbesondere Säuglinge und Kleinkinder, pflegebedürftige oder – etwa aus Altersgründen oder aufgrund von Behinderungen – mobilitätseingeschränkte Personen in den eigenen Räumlichkeiten, die sich der Hitze nicht entziehen können. Hierzu gehören zudem Personen, die von unfreiwilliger Obdachlosigkeit betroffen sind und aus diesem Grund keinen Zugang zu kühlen Räumen haben. Hier greift gerade die Nachrangigkeit der staatlichen Schutzpflicht nicht; der Staat ist verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, die das bestehende Defizit ausgleichen.
In diesen drei Bereichen besteht eine besondere aus den Grundrechten resultierende – und über eine reine Aufklärungspflicht deutlich hinausgehende – Schutzpflicht des Staates, Gesundheit und Leben dieser Personengruppen vor Hitzebelastungen zu schützen. Wie genau der Staat die Bevölkerung vor Hitze schützen muss, ist jedoch verfassungsrechtlich nicht vorgegeben, sondern unterliegt dem politischen Spielraum des Gesetzgebers.
Solange der Staat nicht völlig untätig bleibt, hätte aller Voraussicht nach auch eine Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht keinen Erfolg – es ist allgemein fast unmöglich, mehr staatlichen Schutz in Karlsruhe einzuklagen.
Trotz der evidenten Gesundheitsgefahren, die von Hitze ausgehen, und der daraus resultierenden staatlichen Schutzpflichten sind die gesetzlichen Vorgaben, die den gesundheitlichen Hitzeschutz direkt adressieren und verpflichtend ausgestalten, bislang rar gesät. Vorschriften finden sich vorrangig für die vorsorgende Klimaanpassung: Während die Landesbauordnungen und das Gebäudemodernisierungsgesetz Mindestanforderungen an die hitzeresiliente bauliche Beschaffenheit von Gebäuden vorsehen, eröffnet das Baugesetzbuch stadtplanerische Möglichkeiten, um die Entstehung und Verstärkung der übermäßigen Erwärmung urbaner Gebiete – durch teils verbindliche Maßnahmen – zu begrenzen.
Das 2023 erlassene Bundes-Klimaanpassungsgesetz (KAnG) sieht zwar die Pflicht von Bund, Ländern und mittelbar auch der Kommunen zur Erstellung von auch Hitzegefahren erfassenden Klimaanpassungsstrategien beziehungsweise -konzepten vor, diesen kommt allerdings keine rechtliche Verbindlichkeit zu. Erfolgt die Umsetzung kommunaler Klimaanpassungskonzepte nicht, bleibt das KAnG zumindest auf kommunaler Ebene voraussichtlich weitgehend wirkungslos.
Zum akuten Hitzeschutz finden sich noch weniger direkte gesetzliche Regelungen. Bundesrechtlich gibt es vor allem im Arbeitsschutz Vorschriften zur Ergreifung von Hitzeschutzmaßnahmen, sobald bestimmte Temperaturschwellen überschritten werden: Bei einer Überschreitung der Lufttemperatur im Raum von 26 Grad „sollen“, bei einer Überschreitung von 30 Grad „müssen“ Arbeitgeber Hitzeschutzmaßnahmen ergreifen, wie der Einsatz von Ventilatoren, die Lockerung der Kleidungsregelungen oder die Nutzung von Gleitzeitregelungen zur Arbeitszeitverlagerung. Ab einer Lufttemperatur von 35 Grad im Raum kann die Eignung als Arbeitsraum sogar vollständig entfallen.
Zum Schutz von in Einrichtungen betreuten und versorgten Menschen, wie etwa in Pflegeheimen, Kindertagesstätten oder Schulen, gibt es hingegen keine vergleichbaren gesetzlichen Regelungen. Mit Blick auf die Schulen sehen die Schulgesetze der Länder auch keine konkreten Hitzeschutzmaßnahmen für Schüler, wie „Hitzefrei“, vor. Vielmehr wird die Entscheidung hierüber in der Regel der Schulleitung überlassen, die in einigen Bundesländern immerhin durch einen Erlass der jeweiligen Landesregierung gelenkt wird – welche sich allerdings in erheblichem Maße von Bundesland zu Bundesland unterscheiden.
Die Gesetze über den öffentlichen Gesundheitsdienst kennen zwar die Aufgabe des umweltbezogenen Gesundheitsschutzes als Pflichtaufgabe der Kommunen, die Regelungen erwähnen aber in fast keinem Bundesland den Hitzeschutz. Sie sind außerdem so vage formuliert, dass auch unabhängig vom Hitzeschutz unklar ist, woraus genau die Aufgabe besteht. Lediglich in Nordrhein-Westfalen wird seit diesem Jahr der Hitzeschutz in der Vorschrift zum umweltbezogenen Gesundheitsschutz erwähnt – aber nur in Form einer Empfehlung, nicht als Pflichtaufgabe.
Insgesamt lässt sich festhalten, dass der Hitzeschutz in der Gesetzgebung bislang unzureichend berücksichtigt wird – insbesondere mit Blick auf die unterschiedlichen Bereiche, in denen der Staat einer besonderen Schutzpflicht unterliegt. Vor allem gibt es bislang keine Pflicht zur Aufstellung einrichtungsbezogener Hitzeschutzpläne, in denen der Schutz gegen Hitze vorausschauend geplant und konkrete Maßnahmen an bestimmte Temperaturschwellen geknüpft würden – beispielsweise für Kindertagesstätten, Schulen, Pflegeheime oder Krankenhäuser.
Auch die Warnungen des Deutschen Wetterdienstes lösen soweit ersichtlich in keinem Bereich verbindlich festgelegte Folgen aus. Wollen Kommunen in Phasen extremer Hitze Vorgaben für Veranstaltungen im Freien machen – etwa eine Verschattung oder die Ausgabe von Trinkwasser vorschreiben -, müssten sie hierfür das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht heranziehen.
In der politischen Debatte der letzten Wochen wurde mehrfach – unter anderem von Bundesumweltminister Schneider und von Regierungssprechern auf der Regierungspressekonferenz am 29. Juni – darauf verwiesen, dass die Zuständigkeit für die Klimaanpassung und den Hitzeschutz bei den Ländern und Kommunen liege. Offen bleibt jedoch zumeist, was mit dem Begriff „Zuständigkeit“ jeweils konkret gemeint ist.
Soweit damit auf die Gesetzgebungskompetenzen – also die Befugnis, neue gesetzliche Regelungen für bestimmte Lebensbereiche einzuführen – angespielt wurde, wäre die Aussage stark verkürzend und im Ergebnis auch nicht zwingend. Das Grundgesetz kennt sowohl Gesetzgebungskompetenzen der Länder als auch solche des Bundes. Da das Grundgesetz weder die Klimaanpassung noch den Gesundheitsschutz begrifflich aufgreift, muss auf Kompetenztitel zurückgegriffen werden, die den jeweiligen Regelungsbereich anders umschreiben.
Für die vorsorgende Klimaanpassung, wie etwa die Planung hitzeresilienter Städte durch die Freihaltung von Kaltluftschneisen im Rahmen der Bauleitplanung, kann sich der Bund auf die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 GG stützen. Auf insgesamt neun der dort katalogartig aufgeführten Kompetenztitel berief sich der Bund 2023 bei der Verabschiedung des KAnG; insoweit hat bislang niemand die Kompetenz des Bundes angezweifelt.
Das KAnG wiederum sieht vor, dass die Länder Maßnahmen der Klimaanpassung ergreifen und dabei auch die Kommunen miteinbeziehen. Wer also auf die Zuständigkeiten von Ländern und Kommunen verweist, bezieht sich möglicherweise auf die aktuelle Ausgestaltung des KAnG – trifft damit aber gerade keine Aussage darüber, ob der Bund weitergehende Maßnahmen der Klimaanpassung regeln dürfte. Der Bund dürfte sehr wohl das KAnG überarbeiten, wenn er der Meinung wäre, dass es die Klimaanpassung nicht ausreichend steuerte, und so beispielsweise den Ländern per Gesetz aufgeben, die Kommunen – wie bislang – nicht nur zur Erstellung, sondern auch zur Umsetzung der lokalen Klimaschutzkonzepte zu verpflichten.
Wer Gesetze zum akuten Hitzeschutz erlassen dürfte, ist eine andere Frage. Bislang gibt es weder auf Bundes- noch auf Landesebene eigene Hitzeschutzgesetze. Auf Bundesebene ist wohl die Ansicht vorherrschend, hierfür über keine Gesetzgebungskompetenz zu verfügen. Das Bundesgesundheitsministerium geht schon seit Jahren davon aus, dass der Bund nur dann im Rahmen der Krankheitsprävention tätig werden dürfe, wenn er den Weg über die Krankenversicherung wählt; hier kommt dem Bund die Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG zu.
Diese Ansicht übersieht jedoch, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG dem Bund erlaubt, Regelungen für „Maßnahmen gegen gemeingefährliche Krankheiten“ zu erlassen. Mit gemeingefährlichen Krankheiten sind nach herrschender Meinung der rechtswissenschaftlichen Literatur Krankheiten gemeint, die erstens eine gewisse Schwere aufweisen, das heißt zu schwerer Gesundheitsschädigung oder zum Tode führen können, und die zweitens das Potential einer gewissen Verbreitung in sich tragen, also das Potential, eine größere Zahl von Menschen zu treffen.
Folgt man der oben ausgeführten gesundheitswissenschaftlichen Analyse, sieht man zunächst, dass hitzebedingte Gesundheitsschädigungen hinreichend schwer sind, um dem ersten Kriterium zu genügen. Schwieriger ist es, genau zu bestimmen, wann eine „größere Zahl von Menschen“ betroffen ist. Man kann sicher nicht verlangen, dass der überwiegende Teil der gesamten Bevölkerung erkranken muss – und auch nicht, dass jede einzelne Hitzewelle eine „größere Zahl von Menschen“ treffen muss. Der bisherige Verlauf des diesjährigen Sommers zeigt, dass Hitze für immer mehr Menschen ein Gesundheitsrisiko darstellt, also nicht mehr nur einzelne Risikogruppen betroffen sind: Je länger eine einzelne Hitzewelle andauert, desto mehr heizen sich Gebäude auf und desto mehr Menschen sind in Wohnräumen, Schulen, Kindertagesstätten, Krankenhäusern und Arbeitsstätten betroffen.
Da die Sommer mit mehreren und längeren Phasen extremer Hitze zunehmen werden, kann der akute Hitzeschutz als Schutz vor gemeingefährlichen Krankheiten eingestuft werden. Es ist deswegen durchaus vertretbar, die Verabschiedung von Bundesgesetzen, die den akuten Hitzeschutz adressieren, für zulässig zu halten. Auch wenn man wie hier davon ausgeht, dass der Bund ein Hitzeschutzgesetz erlassen dürfte, wären es am Ende dennoch die Länder und Kommunen, die die in Hitzeaktionsplänen festgelegten Hitzeschutzmaßnahmen entwickeln und umsetzen müssten. Solange aber der Hitzeschutz im Landesrecht nicht ausdrücklich als Pflichtaufgabe der Kommunen verankert wird, erhalten diese hierfür kein Geld vom Land. Angesichts der Haushaltslage der Kommunen verwundert es insofern nicht, dass sich viele Kommunen bislang bei der Umsetzung von Hitzeschutzmaßnahmen zurückhalten.
Carsten Schneider betonte zuletzt in den Tagesthemen, dass es ihm als Bundesumweltminister beim Hitzeschutz „verboten sei, Finanzierung zur Verfügung zu stellen“, verwies aber auf das 100-Milliarden-Sondervermögen, das der Bund an Länder und Kommunen ausschütte. Mit diesem Geld könnten Hitzeschutzmaßnahmen finanziert werden, sagte er. Der Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetags Christian Schuchardt antwortete: Das Geld aus dem Sondervermögen reiche keinesfalls aus.
Um zu einer dauerhaften Lösung zu kommen, bei der Hitzeschutz zur gemeinsam zu finanzierenden Aufgabe von Bund und Ländern erhoben wird, brauchte es eine Grundgesetzänderung. Die hierfür erforderliche Zweidrittelmehrheit im Bundestag und Bundesrat stellt allerdings eine hohe Hürde dar. Angesichts der auch in den kommenden Jahren zunehmenden Hitzewellen und den mit diesen einhergehenden Gesundheitsgefahren bleibt dennoch zu hoffen, dass die Gespräche in der Regierung und mit den weiteren Fraktionen am Ende erfolgreich verlaufen – denn schlicht auf Länder und Kommunen sowie das Sondermögen zu verweisen, stellt am Ende eine ungenügende Lösung dar.
Prof. Dr. jur. Andrea Kießling ist Professorin für Öffentliches Recht, Sozial- und Gesundheitsrecht und Migrationsrecht an der Goethe-Universität Frankfurt am Main.
Prof. Dr. jur. Jacqueline Lorenzen ist Argelander-Juniorprofessorin für das Recht der Nachhaltigkeit und ökologischen Transformation an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn.
Dr. med. Nadja Oster ist Fachärztin für Öffentliches Gesundheitswesen und Fachärztin für Mikrobiologie, Virologie und Infektionsepidemiologie und beschäftigt sich seit mehreren Jahren mit kommunalem Hitzeschutz.