Das Rechtfertigungsnarrativ des „guten funktionalen Regierens”

Projektleiter: Prof. Dr. Jens Steffek

Ausgangspunkt des Forschungsprojekts war die Beobachtung, dass in der aktuellen Debatte über das demokratische Defizit internationalen Regierens vielfach die Ansicht vertreten wird, internationales Regieren ließe sich auch ohne parlamentarische Verfahren der Regelsetzung, ohne direkte Bürgerbeteiligung oder verstärkte Kontrolle der Exekutive legitimieren. Insbesondere Giandomenico Majone und Andrew Moravcsik reden einer funktionalen Legitimation internationaler Organisationen (IOs) und der Europäischen Union (EU) das Wort. Diese Institutionen werden verstanden als Agenturen, die von den nationalen Exekutiven mit eng begrenzten Mandaten technischer Regelsetzung und -anwendung ausgestattet sind. Ihre Unabhängigkeit vom politischen Alltagsgeschäft und ihr eher technokratischer Charakter werden dabei als Vorteil, nicht als Nachteil angesehen. Eine „Demokratisierung“ oder „Politisierung“ internationaler Organisationen ist in dieser Sichtweise nicht notwendig und geradezu gefährlich, denn sie öffnet IOs für politische Dynamiken und Verteilungskämpfe, die diese nicht erfolgreich bearbeiten können. Internationale Organisationen und die EU sollten sich daher nicht durch demokratische Verfahren legitimieren, sondern durch den gesellschaftlichen Nutzen und die Qualität ihrer Politikergebnisse. 
Empirisch gewendet wurde und wird dieses Argument auch von Autoren aufgegriffen, die Majones und Moravcsiks normativen Standpunkt nicht teilen. In der Form eines historischen Vorher-Nachher-Vergleichs wird unterstellt, dass sich IOs in der Zeit vor dem Aufkommen der Rede vom demokratischen Defizit über ihren Regelungs-Output legitimiert und deshalb auch soziale Akzeptanz gefunden haben. Diese These ist plausibel, bisher jedoch kaum empirisch erforscht. Wie genau legitimierte sich internationales Regieren und wie wurde es auf bürgerschaftlicher Ebene wahrgenommen? Der zweite Teil der Frage lässt sich kaum noch beantworten, weil sich Einstellungen von Bürgern nach Jahrzehnten nicht mehr zuverlässig abfragen lassen. Der erste Teil der Frage ist der empirischen Forschung dagegen zugänglich, denn die Legitimationsnarrative, und das heißt, Erzählungen über Grund, Form und Zweck des internationalen Regierens in rechtfertigender Absicht, sind in der einschlägigen Literatur überliefert. 

Unser Anfangsverdacht im Hinblick auf dieses Legitimationsnarrativ war, dass es jenseits der reinen Output-Leistung internationaler Organisationen im Sinne von Politikergebnissen weitere Aspekte eines guten funktionalen Regierens geben könnte, die legitimitätsstiftend sein können und sich in aktuellen Arbeiten zur Idee der „good governance“ wiederfinden. Ziel dieses Projektes war es deshalb, das Legitimationsnarrativ des guten funktionalen Regierens in historischer Perspektive zu erkunden, ist doch bisher recht wenig über seine Entstehungsgeschichte und die daran beteiligten Autoren bekannt. Im Projekt untersucht wurden Rechtfertigungsnarrative internationalen Regierens aus der Zeit von 1900 bis etwa 1970. Die Grundlage der Untersuchung bildeten dabei zum einen akademische Publikationen zum internationalen Regieren, zum anderen die Statements von Mitarbeitern internationaler Organisationen in verantwortlicher Position, wie z.B. beim Völkerbund, den Vereinten Nationen oder der Europäischen Gemeinschaft. Herausgearbeitet wurden dabei durch das Projektteam zum einen einige wichtige historische Kontinuitäten. Folgende vier zentralen Argumentationsfiguren finden sich durch das 20. Jahrhundert:
– Historische Notwendigkeit: die durch ökonomische Globalisierung und technologische Innovation hervorgebrachten transnationalen Interdependenzen können nur durch politische Institutionen bearbeitet werden, die auf derselben Aggregationsebene angesiedelt sind.
– Sachorientierung: transnationale Institutionen können eine allein an Sachkriterien orientierte Bearbeitung von Problemlagen sicherstellen, und zwar besser als historisch vorangehende Formen internationaler Diplomatie.
– Rechtsförmigkeit: transnationale Institutionen stellen die rechtsförmige Bearbeitung transnationaler Problemlagen sicher.
– Gemeinwohlorientierung: Transnationale Institutionen orientieren sich nicht an einzelstaatlichen Partikularinteressen, sondern an einem globalen Gemeinwohl.

Im Verlauf der Projektarbeit haben sich auf der Basis dieses Befunds zwei neue Schwerpunkte herausgebildet. Zum ersten wurde deutlich, dass die anvisierte Rolle des internationalen Rechts im Projekt sozialer und politischer Modernisierung noch stärker zu analysieren ist, und zwar so, wie sie von Befürwortern funktionaler internationaler Organisation zwischen 1900 und 1945 vorgetragen wurde. Dabei vertritt der Projektleiter inzwischen die Ansicht, dass diese Autoren die Verwirklichung der ‚Weberschen‘ Moderne auf globaler Ebene anstrebten, nämlich die Transformation internationaler Politik – zu dieser Zeit noch stark geprägt von allerhand Hurrapatriotismus und Aggression – in eine Form rationaler öffentlicher Verwaltung. Die einschlägigen Untersuchungen der Projektmitarbeiter konzentrierten sich dabei auf vier angelsächsische Politikwissenschaftler der Zwischenkriegszeit, die die sogenannte ‚funktionalistische‘ Tradition im Denken über internationale Beziehungen repräsentieren: Paul S. Reinsch, James Arthur Salter, David Mitrany und Pitman B. Potter. Für sie war das Recht dienlich, um die internationalen Beziehungen zu modernisieren, indem es einen technokratischen Modus des Regierens gegen politische Einmischung abschirmte und so die Rationalität getroffener Entscheidungen zu wahren half: Verrechtlichung wurde so zu einem Aspekt der ‚Versachlichung von Gewaltherrschaft’, wie sie Max Weber verstand. In diesem Prozess ging es vordergründig um die Modernisierung internationaler Beziehungen (verstanden als Beziehungen zwischen Staaten), was insbesondere die Ausmerzung des Krieges einschloss. In der Praxis allerdings übte internationale öffentliche Verwaltung auch starken Einfluss auf die Innenpolitik von Staaten aus. Unter den im Projekt betrachteten vier frühen Funktionalisten gestand einzig David Mitrany offen und vollständig ein, dass solche Interventionen eine Folge des angestrebten Projekts sein würden.

Daran anschließend geriet im Forschungsprojekt zunehmend die Modernisierungstheorie in den Fokus des Interesses, insbesondere die rationale Bürokratisierung der Welt, wie sie insbesondere im Werk Max Webers beschrieben und analysiert wird. Rechtlich-rationale Modernisierung, so genannt in Anlehnung an Max Weber, ist ein Prozess in dem soziale und ökonomische Organisation zunehmend auf technischem Wissen und wissenschaftlicher Erkenntnis beruht, auf der Entpersonalisierung von Prozeduren und kapillarer Kontrolle. Für Weber war dies charakteristisch für den westlichen Weg in die Moderne, wie sie sich in Europa und Nordamerika entfaltete; allerdings fand er auch Beispiele für temporäre Erscheinungen von Modernisierung in anderen kulturellen Kontexten. Das Vordringen formalen Rechts in alle gesellschaftlichen Bereiche ist ein Kernelement dieses Modernisierungsprozesses, da es hilft Kontrolle, vorhersagbares Verhalten und stabile Erwartungen zu etablieren. Die charakteristische Organisationsform, die den Prozess rechtlich-rationaler Modernisierung begleitet, ist die Bürokratie, sowohl im privatwirtschaftlichen wie auch im öffentlichen Bereich. Auf der Ebene öffentlichen Regierens (governance) erzeugt rechtlich-rationale Modernisierung ein System der Herrschaft, das die Kontingenzen politischer Willkür minimiert, indem Aufgaben an Beamte, Experten und Juristen übertragen werden. 

Anders als viele Völkerrechtler, die die bürokratische Natur von IOs umstandslos anerkennen, haben Politikwissenschaftler deren Aktivitäten häufig als Erscheinungsform intergouvernmentaler Kooperation konzipiert. Erst in den letzten Jahren haben einige konstruktivistische IB-Wissenschaftler Webers Bürokratiestudien systematisch zur Erforschung von IOs herangezogen. Grundsätzlich kann man aber sagen, dass Sozialwissenschaftler IOs nur selten in den Kontext bürokratischer Modernisierung rücken; dies ist insofern etwas verblüffend, als die Sozialwissenschaften zu einem Zeitpunkt entstanden, an dem öffentliche Verwaltungen auf nationaler Ebene expandierten, sich professionalisierten und in vielen Ländern unabhängiger von politischem Einfluss wurden. In der Theorie der internationalen Beziehungen wird das Konzept der Modernisierung allerdings oft eher mit dem Projekt der Aufklärung im Allgemeinen in Verbindung gebracht als mit Bürokratisierung und Formalisierung als einem spezifischeren sozialen Phänomen. Während die Aufklärung durchaus als ein programmatisches intellektuelles Projekt verstanden wird, werden empirische Transformationen in der Organisationsform internationaler Politik oft als pragmatische und geradezu ›mechanische‹ Reaktionen auf sich wandelnde Kontextbedingungen gedeutet, wie etwa die Globalisierung der Wirtschaft und das immer dichter werdende Netz grenzüberschreitender gesellschaftlicher Beziehungen, wie sie im 19. und 20. Jahrhundert entstanden.
Die rechtlich-rationale Modernisierung der internationalen Beziehungen war aber mehr als eine unvermeidliche Anpassung an sich wandelnde Gegebenheiten. Sie war ein veritables politisches Projekt. Historisch betrachtet kann man dieses Projekt als technokratische Spielart des vielgestaltigen Phänomens eines programmatischen Internationalismus verstehen. Die Narrative transnationaler oder, mehr noch, globaler Modernisierung, die in diesem Forschungsprojekt analysiert wurden, sind charakteristisch für das frühe 20. Jahrhundert; als Rechtfertigungsstrategie internationalen Regierens allerdings scheinen sie immer noch attraktiv zu sein.

Zu den wichtigsten Publikationen im Forschungsprojekt zählen: 
Jens Steffek (2013): „Mandatskonflikte, Liberalismuskritik und die Politisierung von GATT und WTO“, in: Michael Zürn/Matthias Ecker-Ehrhardt (Hg.),Gesellschaftliche Politisierung und internationale Institutionen, Berlin: Suhrkamp, 213-239. 
Jens Steffek (2012): „Die Output-Legitimität internationaler Organisationen und die Idee des globalen Gemeinwohls“, in: Leviathan: Berliner Zeitschrift für Sozialwissenschaft 40 (Sonderheft 27), 83-99.
Steffek, Jens/Holthaus, Leonie (Hg.) (2014): „Jenseits der Anarchie: Weltordnungsentwürfe im frühen 20. Jahrhundert“ (Reihe: Normative Orders, Band 13), Frankfurt/New York: Campus. 
Das im Rahmen dieses Forschungsprojekts begonnene Dissertationsprojekt der Mitarbeiterin ist mittlerweile erschienen als: 
Holthaus, Leonie (2018): Pluralist Democracy in International Relations: L.T. Hobhouse, G.D.H. Cole, and David Mitrany. The Palgrave Macmillan History of International Thought. New York: Palgrave Macmillan.

Im Projekt wurde der Workshop „Jenseits der Anarchie. Weltordnungsentwürfe im frühen 20. Jahrhundert“, TU Darmstadt, 12.-13.07.2013 durchgeführt.